2017年12月30日，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進產(chǎn)業(yè)扶貧的指導意見》（云政辦發(fā)〔2017〕139號，以下簡稱《指導意見》）。為便于各級政府、有關(guān)部門和社會公眾更好地理解掌握和貫徹落實《指導意見》，現(xiàn)就《指導意見》解讀如下：
一、《指導意見》出臺的背景
習近平總書記多次強調(diào)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策，把產(chǎn)業(yè)扶貧擺在“五個一批”的首位。近年來，全省各級各部門認真貫徹中央、省委關(guān)于脫貧攻堅特別是產(chǎn)業(yè)精準扶貧的重大戰(zhàn)略部署，按照習近平總書記關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧和深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的重要指示精神，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅緊密結(jié)合，全面提升我省貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭力，努力讓發(fā)展產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民脫貧致富的重要依托。截至2017年底，云南省尚有建檔立卡貧困人口118.1萬戶447.6萬人，貧困發(fā)生率13.64%；貧困縣數(shù)量達88個，占縣（市、區(qū)）級行政區(qū)域的68.2%；部分區(qū)域生態(tài)十分脆弱、土地石漠化問題嚴重；貧困地區(qū)既包含滇西國家級連片貧困地區(qū)與民族直過地區(qū)，還包含藏區(qū)和石漠化地區(qū),貧困面廣、貧困程度深，扶貧攻堅任務(wù)極為艱巨。盡管我省產(chǎn)業(yè)扶貧工作任務(wù)布置較早、規(guī)劃出臺及時、部分工作有亮點，但在明確職責定位、摸清基礎(chǔ)現(xiàn)狀、選擇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、培育新型主體、完善利益聯(lián)結(jié)機制、加強管理技能培訓、創(chuàng)新投入機制等方面與全國兄弟省份相比還存在一定差距，迫切需要創(chuàng)設(shè)扶持政策，強化頂層設(shè)計，細化推進措施，壓實工作責任，落實責任主體，明確工作思路和目標、工作重點和措施、各級各相關(guān)部門職責、保障措施等，作為今后指導推動云南省產(chǎn)業(yè)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件，形成全省上下以實際行動齊抓共推產(chǎn)業(yè)扶貧工作的濃厚氛圍。
二、《指導意見》提出的總體要求
（一）總體思路。全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞精準扶貧精準脫貧基本方略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為穩(wěn)定脫貧的主要依托和根本措施，堅持產(chǎn)業(yè)進村、扶持到戶，找準優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，政府、基層組織、社會各界、新型經(jīng)營主體、貧困戶合力推進，基地建設(shè)、精深加工、品牌培育、市場開拓全產(chǎn)業(yè)鏈打造，實施貧困地區(qū)“一村一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一縣一特”產(chǎn)業(yè)推進行動，促進貧困地區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，夯實貧困地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)。
（二）目標任務(wù)。到2020年，培育打造一批貧困人口參與度高、能帶動貧困戶長期穩(wěn)定增收的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建成適合貧困地區(qū)發(fā)展實際的產(chǎn)業(yè)體系，建立完善企業(yè)、合作社與貧困戶聯(lián)動發(fā)展機制，新型合作經(jīng)濟全面覆蓋建檔立卡貧困戶。貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村產(chǎn)業(yè)效益顯著提升，有勞動能力的建檔立卡貧困戶有1個以上產(chǎn)業(yè)增收項目，有培訓意愿的建檔立卡貧困戶掌握1門以上就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，實現(xiàn)戶戶有增收項目、人人有脫貧門路，確保產(chǎn)業(yè)扶貧對象如期實現(xiàn)脫貧。
（三）基本原則。包含了堅持精準施策、堅持因地制宜、堅持市場導向、堅持農(nóng)民自愿、堅持綠色發(fā)展5條基本原則。
三、《指導意見》提出的產(chǎn)業(yè)推進措施
（一）分類推進產(chǎn)業(yè)扶貧
一是做強特色種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。在穩(wěn)定和提升糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，積極推進重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，加快特色產(chǎn)業(yè)新品種、新技術(shù)的引進、示范和推廣，健全特色產(chǎn)業(yè)標準體系。實施農(nóng)產(chǎn)品加工提升工程，支持貧困地區(qū)對傳統(tǒng)加工業(yè)進行新技術(shù)、新工藝、新裝備改造。在特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)扶持建設(shè)加工基地和園區(qū)，引導特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。全面推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，鼓勵龍頭企業(yè)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。支持龍頭企業(yè)到貧困地區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品加工基地，就地開展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，提供市場、信息、物流和品牌打造服務(wù)。
二是發(fā)展特色林產(chǎn)業(yè)。加強林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，實施天然林保護、退耕還林還草和森林經(jīng)營工程，提高貧困地區(qū)森林覆蓋率、森林質(zhì)量和效益。優(yōu)先聘用有勞動能力的建檔立卡貧困人口擔任生態(tài)護林員，通過參與生態(tài)保護工作獲得工資性收入。大力發(fā)展林下經(jīng)濟、特色經(jīng)濟林、木本油料、竹藤花卉等特色林產(chǎn)業(yè)及森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)，深化集體林權(quán)制度改革，加快發(fā)展特色苗木產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展觀賞苗木、特色林果、中藥材和花卉種苗產(chǎn)業(yè)，促進貧困戶增收致富。
三是發(fā)展工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。大力扶持貧困地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化率。加大對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，優(yōu)先支持農(nóng)機具項目建設(shè)，提高農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平。重點扶持有條件的貧困地區(qū)發(fā)展生物醫(yī)藥和大健康產(chǎn)業(yè)、特色輕工業(yè)，以及有色、黑色和稀貴金屬等新材料精深加工產(chǎn)業(yè)。加快貧困地區(qū)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進貧困地區(qū)中小微企業(yè)發(fā)展，實施中小企業(yè)成長培育工程和行業(yè)“小巨人”培育工程，推進貧困地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”應用，扶持貧困地區(qū)民營企業(yè)做大做強。
四是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。加快貧困地區(qū)現(xiàn)代物流體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村電商，加強貧困地區(qū)電子商務(wù)人才培訓。對與建檔立卡貧困戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品購銷合同的電商企業(yè)實施獎補政策。發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)，培育壯大貧困地區(qū)各類社會化服務(wù)主體，提升農(nóng)機作業(yè)、技術(shù)培訓、農(nóng)資配送、產(chǎn)品營銷等專業(yè)化服務(wù)能力。
五是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。實施“123518”旅游扶貧工程。鼓勵農(nóng)村集體與有實力的大戶、企業(yè)、開發(fā)商采取股份聯(lián)合的方式開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。鼓勵城市居民與農(nóng)民合伙開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。加快旅游扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強鄉(xiāng)村旅游人才培訓。完善鄉(xiāng)村旅游業(yè)政策措施。
（二）完善工作措施
一是創(chuàng)新幫扶模式。探索政策驅(qū)動模式，實行“政策+資源”帶動貧困戶，通過政策手段撬動土地、資金和技術(shù)等發(fā)展要素。探索龍頭帶動模式，實行“企業(yè)+市場”帶動貧困戶，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，拓展特色產(chǎn)品市場。探索掛靠幫帶模式，實行“掛靠幫帶+保底分紅”帶動貧困戶，將貧困戶享受的貸款和扶持資金掛靠到新型經(jīng)營主體，實行年終保底分紅。探索鄉(xiāng)村旅游帶動模式，帶動貧困戶融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈。探索能人帶動模式，實行“能人+托管代養(yǎng)”帶動貧困戶，發(fā)揮能人掌握技術(shù)和熟悉市場的優(yōu)勢，采取托管代養(yǎng)等方式幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，每年每個貧困村培養(yǎng)2名以上致富帶頭人或農(nóng)村經(jīng)紀人。探索租賃返聘模式，實行“土地租賃+返聘務(wù)工”帶動貧困戶，鼓勵龍頭企業(yè)到貧困地區(qū)流轉(zhuǎn)貧困戶土地建立生產(chǎn)基地，聘用貧困人口務(wù)工。探索集體反哺模式，實行“集體經(jīng)濟+共建共管”帶動貧困戶，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，吸收貧困人口到集體公益崗位就業(yè)。探索抱團經(jīng)營模式，實行“捆綁抱團+合作經(jīng)營”帶動貧困戶，以貧困戶為主要力量組建合作組織，發(fā)展專業(yè)化生產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)模效益。探索培訓造血模式，實行“培訓+產(chǎn)業(yè)”帶動貧困戶，將先進生產(chǎn)技術(shù)和方式精準培訓到貧困戶，提升生產(chǎn)技能。探索電商扶貧模式，實行“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動貧困戶，突破貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道瓶頸。
二是發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟。引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過多種形式，與貧困戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制。開展全省建檔立卡貧困戶新型農(nóng)村合作經(jīng)濟全覆蓋工作。建檔立卡貧困戶、低保戶、五保戶等進入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應享受正常的政策待遇。鼓勵有條件的貧困地區(qū)依法興辦農(nóng)民合作社，組織帶動貧困戶利用當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展生產(chǎn)。對帶動貧困戶脫貧成效明顯的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予獎補。
三是壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明確集體經(jīng)濟組織投資主體資格。建立集體資產(chǎn)收益向貧困戶傾斜的分配機制。推廣資產(chǎn)收益扶貧模式。積極推進扶持村集體經(jīng)濟試點，多元化拓展村級集體經(jīng)濟實力。建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)合理重組。
四是培育龍頭企業(yè)。扶持貧困地區(qū)本土企業(yè)發(fā)展壯大。支持龍頭企業(yè)與合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等經(jīng)營主體開展多種合作方式，實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)為紐帶的合作共贏。強化扶貧招商，積極引進能夠帶動貧困戶的龍頭企業(yè)。鼓勵各地研究制定支持龍頭企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的政策措施。通過準入、保險、再擔保等多種方式，建立和完善土地流轉(zhuǎn)風險防范機制。
五是強化科技支撐。加強貧困地區(qū)農(nóng)村實用人才和新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)，實現(xiàn)對有勞動能力貧困人口的培訓全覆蓋。組織動員高校科研院所專業(yè)人才，為基層一線提供創(chuàng)新科技服務(wù)。鼓勵科技人員到貧困村領(lǐng)辦企業(yè)，承包特色產(chǎn)業(yè)。建立科技人員技術(shù)服務(wù)與收入掛鉤的推廣機制。優(yōu)先支持貧困村實施產(chǎn)業(yè)扶貧科技成果轉(zhuǎn)化項目，提高貧困村新品種、新技術(shù)覆蓋率。
六是加強金融支持。引導金融機構(gòu)建立健全針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸支持機制。加大高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和扶貧開發(fā)基金對貧困地區(qū)的傾斜扶持力度。支持貧困縣建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和農(nóng)業(yè)信貸擔保公司，推廣政府增信機制下的扶貧小額信貸模式。完善政府、金融機構(gòu)和企業(yè)合作機制，構(gòu)建“政銀企”對接平臺。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧金融產(chǎn)品。穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作，積極推進林權(quán)抵押貸款工作。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。對金融機構(gòu)向建檔立卡貧困戶發(fā)放的扶貧小額信貸，由貧困縣統(tǒng)籌使用財政資金，建立風險補償機制，降低信貸風險。
七是推廣先進范例。調(diào)研、挖掘、提煉，總結(jié)一批可復制、可推廣、服水土、接地氣的優(yōu)秀范例。采取多種形式將成功范例和模式在全省范圍內(nèi)推廣運用，發(fā)揮典型引路、示范帶動作用。
（三）建全工作機制
一是加強組織領(lǐng)導。實行省負總責、市縣抓落實的工作機制。在省產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)導小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導下，結(jié)合有關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門職能職責共同推動產(chǎn)業(yè)扶貧工作。州、市、縣、區(qū)人民政府做好具體項目組織實施?？h級人民政府做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作。各地要成立產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導小組，建立政府主導，有關(guān)部門分工負責的產(chǎn)業(yè)扶貧工作機制，強化部門協(xié)同配合，做好指導服務(wù)。農(nóng)業(yè)部門要做好技術(shù)參謀、信息提供、政策指導等工作，幫助貧困戶提高自身發(fā)展能力，幫助貧困戶了解市場、開拓市場、適應市場。扶貧部門要加強與農(nóng)業(yè)、財政等部門在統(tǒng)籌扶貧資金項目安排上的溝通，確保資金使用精準、項目實施精準。
二是完善投入機制。加大財政投入產(chǎn)業(yè)扶貧力度?？h級財政統(tǒng)籌安排資金，加大財政資金統(tǒng)籌整合力度，創(chuàng)新建立“縣為主體”項目資金整合工作機制，利用扶貧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等現(xiàn)有項目和資金渠道，采取以獎代補、先建后補、財政貼息等方式對貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧項目予以支持。鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與各項產(chǎn)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營。鼓勵農(nóng)戶以土地使用權(quán)、固定資產(chǎn)、資金、技術(shù)、勞動力等多種生產(chǎn)要素投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。對新型經(jīng)營主體、電商企業(yè)、建檔立卡貧困戶和貧困地區(qū)非建檔立卡貧困戶的扶持和補貼政策，可由各縣、市、區(qū)自行制定。
三是嚴格考核督查。將產(chǎn)業(yè)扶貧工作納入省對各州、市、縣、區(qū)脫貧攻堅成效考核的重要內(nèi)容，重點對新型經(jīng)營主體扶持、利益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)建、脫貧成效等情況進行考核。各州、市、縣、區(qū)要制定具體考核實施細則。省扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組組織開展聯(lián)合督查，對重點部門、重點地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧情況全面督查，委托科研機構(gòu)、社會組織等對產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展第三方評估。對工作推進不力的進行通報，對有關(guān)責任人進行約談或追究責任。建立以績效審計為重點的綜合審計制度，審計結(jié)果作為有關(guān)部門監(jiān)督、檢查、驗收和資金分配的重要依據(jù)。
四是營造良好氛圍。加大產(chǎn)業(yè)扶貧工作宣傳發(fā)動力度，充分利用各類媒體廣泛開展宣傳報道，營造全社會形成關(guān)心支持產(chǎn)業(yè)扶貧的良好氛圍。